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欧盟外资审查重大新规：中企出海，路在何方？

2026年7月15日

编者按：2026年6月8日，欧盟理事会正式通过新的《外商投资审查条例》。此次条例做了重大变革，可能对中企出海到欧盟产生深刻影响。特此，超律志邀请到了西班牙执业出庭律师徐晶福全面解读此次新规。

作者介绍：徐晶福，西班牙执业出庭律师，马德里律师协会（ICAM）首任亚裔主席（欧亚分会），专注于公司法、跨境投资与并购、国际贸易及离岸承认与执行等法律领域。长期为中国企业及跨国公司提供西班牙（拉美国家）及欧洲投资法律服务，在新能源、制造业、消费品、基础设施及跨境交易项目方面具有丰富经验。曾任国际律师事务所中国业务负责人，多次受邀为政府机构、高校及商协会就中欧投资法律、跨境并购及企业合规等议题授课，并持续发表有关西班牙及欧盟法律制度的专业研究文章。

5月19日，欧洲议会表决通过了《外商投资审查条例》；6月8日，欧盟理事会正式通过该条例。条例于6月17日签署、6月26日刊登于《欧盟官方公报》，公布20日后正式生效。

这里有两个期限值得注意：29个月，是欧委会从2024年1月24日提出修订《外商投资审查条例》草案启动立法到今年6月17日欧洲议会和欧盟理事会共同签署《（欧盟）第2026/1386号外商投资审查条例》（以下简称 “新条例”）所花费的时间。而18个月是欧盟给予各成员国及企业的过渡准备期：新条例绝大多数实质条款正式适用、且各成员国必须建成符合新规的审查机制的最终期限为2028年1月17日。

新条例是欧盟制定的一项法规，旨在取代2019年出台的旧版“FDI框架” (Regulation 2019/452)，为监管欧盟境内的外国直接投资建立更加统一规则。特别是在面对寻求收购战略领域股权的第三国投资者时，维护欧盟国家安全、公共秩序与战略利益。

不得不说，在经过旧版条例几年的试水后，新条例纳入了更多政治和战略考量。欧盟委员会与欧盟外交与安全政策高级代表近期在多份纲领性文件中反复释放明确信号：无论是2023年6月出台的《欧洲经济安全战略》，还是2025年12月联合通报的《加强欧盟经济安全》，均强调需尽快更新外商投资监管工具，既强化对欧盟核心利益、战略自主权及整体性安全的保护，也提升欧洲投资审查体系的效力与效率，以应对不断演变的国际形势。毕竟自旧版条例2019年生效以来，国际地缘政治和经济格局发生了深刻变化。经济体之间日益加深的相互依存、武装冲突的加剧、地缘政治紧张局势以及大国之间的技术竞争，催生了原有制度未曾预见的新风险。而欧盟在这些新局势下，也最终加速了新条例的出台，以确保欧盟利益得到保护。

新条例的主要改革内容

新条例主要引入了三项具有实质性意义的改革，旨在进一步完善欧盟外国直接投资（Foreign Direct Investment, FDI）审查制度，提高成员国之间监管体系的一致性，并加强欧盟整体维护安全与公共秩序的能力。

一、进一步强化欧盟外国投资审查制度

根据旧条例，外国投资审查制度主要适用于由第三国投资者直接实施的外国直接投资。特别是当该类投资可能对欧盟或成员国的安全、公共秩序造成风险时，有关投资方将受到相应的审查与限制。

而新条例则显著扩大了其适用范围，不再仅限于第三国投资者直接进行的投资，而是进一步涵盖设立于欧盟境内、但实际上受第三国投资者直接或间接控制的企业所实施的投资活动，覆盖“借道欧盟子公司”的投资。

因此，即使投资主体形式上属于欧盟企业，只要其控制权最终掌握在第三国投资者手中，该项投资仍可能被认定为外国投资，并依据新条例接受审查。当相关投资可能危及欧盟或成员国的安全、公共秩序或其他战略利益时，主管机关有权依法要求事先申报、实施审查，并视情况附加限制条件甚至禁止交易。

通过扩大适用对象，本条例有效弥补了旧制度存在的监管漏洞，防止第三国投资者借助设立于欧盟境内的子公司或关联企业规避外国投资审查机制，从而进一步提升欧盟维护战略利益的能力。

二、统一成员国外国投资审查标准、程序及期限

与旧条例下成员国可自行决定是否建立审查机制（“自愿性”体系）不同，新条例首次要求所有成员国建立符合欧盟统一最低标准的外国投资审查制度，以实现整个欧盟范围内审查机制的协调一致。

新条例规定，各成员国必须建立事前审查（prior authorization）程序，并至少适用于涉及“共同最低适用范围（Minimum Common Scope）”所涵盖战略领域的外国投资。

上述战略领域包括但不限于：

– 先进技术（Advanced Technologies），包括半导体、量子技术和特定人工智能技术；

– 国防工业（Defence）；

– 关键基础设施及关键资源（Critical Infrastructure and Critical Resources）；

– 能源领域（Energy）；

– 通信网络及电子通信（Communications）；

– 战略性原材料（Strategic Raw Materials）；

– 特定金融服务（Certain Financial Services）。

通过确立统一的最低审查标准、程序要求及审查期限，新条例将有效减少成员国之间制度差异，确保欧盟整体在涉及国家安全及公共秩序事项上维持一致且充分的保护水平，同时提高外国投资审查制度的可预见性与法律确定性。

三、进一步加强成员国与欧盟委员会之间的合作机制

旧条例虽然建立了成员国之间的信息交换机制，但各成员国在外国投资审查制度方面仍存在较大差异，包括国家审查机制的覆盖范围、投资申报门槛以及风险评估标准等均不统一。

上述差异不仅导致欧盟内部对战略利益的保护程度存在明显不平衡，而且增加了跨境投资交易的不确定性，提高了投资者的合规成本，并可能形成监管套利（Regulatory Arbitrage）的空间。

为解决上述问题，新条例进一步强化成员国与欧盟委员会之间的信息共享、风险评估及协调合作机制，建立更加统一、高效和透明的监管框架。

一方面，新制度有助于及时识别并阻止可能损害欧盟战略资产、安全利益及公共秩序的外国投资；另一方面，新制度也能够通过统一审查标准、明确程序要求及加强跨境协调，提高法律确定性，降低投资者在多个成员国开展投资活动时的制度性合规成本。

新规则内容：

内容	具体条款
适用范围与定义
国家监管机制的强制性：从自愿性体系转变为所有成员国均须建立外商投资监管机制的体系。	(第3条)
纳入“欧盟内部”投资：该条例现不仅涵盖来自第三国的直接投资，还涵盖通过设在欧盟的子公司进行的投资，只要该子公司受外国投资者控制。	（第2条第1款和第7款）
“实际参与”概念：扩大了外国投资的定义，将任何能够实现对管理或控制的实际参与的股权纳入其中，这可能涵盖少数股权的收购。	（第2条第1款）
实际控制人：引入了详细定义，用于识别实际拥有或控制投资者的自然人，包括信托受益人	(第2条第6款)
最低共同范围与事前授权
强制监管领域：制定了一份敏感领域清单（军事技术、半导体、人工智能、关键基础设施、战略原材料等），所有成员国均须对这些领域实施监管。	（第4条第15款）
事前授权要求：对于属于最低共同范围的领域，规定必须在投资实施前获得授权（standstill）。	（第4条第9款和第15款）
新项目（greenfield）的豁免：尽管此类项目属于该条例的适用范围，但在欧盟层面不对其强制要求事前授权。	(第2条第2款和第4条第17款)
统一程序与时限
两阶段结构：通过设立最长为45个自然日的初步审查第一阶段，对各国程序进行统一。	（第4条第2款）
主动审查（事后审查）：主管当局可在投资完成后15个月至5年内，主动对未申报的投资进行审查。	（第4条第4款）
对未经授权交易的监管：允许对需经事前授权但自交易完成之日起至少24个月内未申报的投资进行调查。	（第4条第5款）
合作与问责
向合作机制强制通报：规定了风险标准，要求将投资情况通报给其他成员国和欧盟委员会（例如，投资者受外国政府控制或受到制裁）。	（第5条）
多国投资交易：针对涉及多个成员国的投资，规定了具体程序，要求申报方尽力（endeavour）于同日提交申请。	（第7条）
强化“遵守或解释”原则：东道国成员国必须说明其如何考虑了其他国家的意见或欧盟委员会的裁决，并对任何异议作出正式说明。	(第12条第1款和第4款)
通知和回应期限：统一了自然日计算标准，以便成员国和欧盟委员会保留干预权并提出意见或裁决。	（第6条、第9条和第11条）
风险评估与缓解
统一的风险评估标准：列出了用于评估对安全或公共秩序影响的具体因素，既涉及投资目标，也涉及投资者。	（第19条）
风险缓解措施：提供了一份非穷尽性的可施加条件清单（网络安全协议、治理结构调整等）。	（第20条第4款）
基础设施与透明度
数字系统与数据库：建立一个安全且经过加密的信息交换系统，以及一个安全数据库，用于共享风险投资者信息及以往违规记录。	（第18条）
欧盟在线门户：可建立“一站式”平台，用于电子提交申请文件。	（第18条第2款和第4款）
处罚制度：各成员国必须针对未履行通知义务或未遵守缓解措施的行为，制定有效、相称且具有威慑力的处罚措施。	（第4条第11款）
年度报告：各成员国必须向欧盟委员会报告情况，并发布年度活动报告。	（第4条第8款和第24条)

西班牙层面

新条例对西班牙现行的外商投资规定（Ley 19/2003 和RD571/2023）的修改目前看来不会特别大，一方面是因为西班牙本身拒绝外商投资的比例相对其他国家并不高，根据西班牙外国投资分局（S.G. INVERSIONES EXTERIORES）的数据，四年来被驳回的外商投资申请不足1%（2023年及2025年均为零）：

外商投资审批	2025年	2024年	2023年	2022年
无条件批准	64%	62%	83%	76%
有条件批准	8%	6%	8%	11%
搁置	28%	31%	9%	12%
被驳回	0%	1%	0%	1%

另一方面，欧盟新条例中的部分要求，在西班牙实际上早已变相施行。例如，针对外国投资审查的强化，尤其是间接控制问题，西班牙早在19/2003号法律第7条BIS中已有明确规定。但是不可否认的是，部分程序上会再次做出改变，比如可能会把目前30天的事先咨询（授权申请的法定决定期限最长为3个月；第571/2023号皇家法令第9条项下的自愿事先咨询期限为30个工作日）调整为两阶段审查，在第一阶段判断是否存在国家安全或高风险（时长最长为45个自然日），第二阶段对高风险交易进行深度的全面调查。

对企业来说，我们已经开始建议中资企业客户将外国投资审查视为整个投资流程中不可或缺的组成部分，而非仅仅作为交易完成前的一项行政审批程序。外国投资监管已逐渐成为跨境投资活动中的一项长期性、结构性合规要求，应当贯穿于投资项目的规划、尽职调查、交易设计以及后续实施的全过程。

因此，中国投资者在项目初期即应：

1-充分评估拟投资交易是否可能涉及欧盟或成员国关于国家安全、公共秩序以及战略利益保护的审查要求，尽早识别潜在的监管风险，并据此合理安排交易时间表和交易结构。同时，应确保投资主体的实际控制人（Ultimate Beneficial Owner, UBO）、股权结构以及控制关系具有充分的透明度，避免因信息披露不完整或控制关系不清晰而导致审查程序延长，甚至影响交易获批。

2-对于涉及多个欧盟成员国的跨境交易，遴选有经验的律师团队作为LEADING TEAM，提前统筹并了解各国的申报义务和审查程序，协调不同司法辖区的申报时间、提交材料及监管沟通安排，以降低因各成员国审查标准或程序差异而产生相互矛盾决定的风险，并提高整体交易的可预见性和执行效率。保证全流程各国交易材料、补料答复口径的统一性。